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? ? 2017年，中國環(huán)境保護產業(yè)協(xié)會對我國城市生活垃圾焚燒發(fā)電廠建設、運營、管理基本情況及存在的問題進行了調研，并結合不同企業(yè)和地域分布、不同技術路線和爐型、不同規(guī)模、不同建設時段建設運行的典型焚燒廠進行了案例調研，主要情況如下：
一、城市生活垃圾焚燒發(fā)電廠的基本情況
（一）焚燒發(fā)電是我國城市生活垃圾處理的主導發(fā)展方向。
近年來，我國城市生活垃圾在處理方式上呈現出焚燒發(fā)電比例逐年提高，填埋比例逐年下降的趨勢，焚燒發(fā)電正快速成為生活垃圾處理的主導方向。從2011年到2015年期間，城市生活垃圾焚燒發(fā)電廠從109座增長到205座，處理能力從2600萬噸增長到6170萬噸，焚燒處理垃圾比例從19.86%增長到34.25%，處理能力在2011年的基礎上提高2.37倍。按“十三五”規(guī)劃，到2020年底，大多數直轄市、計劃單列市和省會城市（建成區(qū)）要實現原生垃圾“零填埋”，設市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區(qū)達到60%以上。
?。ǘt排爐是焚燒發(fā)電的主導技術路線和發(fā)展方向。
在焚燒發(fā)電技術中，以爐排爐型焚燒爐為主，其次為流化床型焚燒爐。在爐排爐的使用過程中，燃燒較為充分，系統(tǒng)運行較為穩(wěn)定，無需添加煤或其他輔助燃料，產生的飛灰相對較少。單臺焚燒爐的容量相對較大，無需對垃圾進行預處理。通過爐排的機械運用，使爐內垃圾實現穩(wěn)定、完全燃燒。循環(huán)流化床爐的燃燒速度相對較快，且爐內無機械運動部件，使用壽命相對較長。但是，循環(huán)流化床爐對進爐垃圾的粒度（＜50mm）和熱值有要求，若垃圾顆粒過大或熱值不均勻，加之連續(xù)投料對爐膛溫度的影響，難以實現穩(wěn)定燃燒；在不添加輔助燃料的情況下，爐膛溫度波動大，CO排放達標較難。此外，對于循環(huán)流化床爐，垃圾在爐內沸騰的狀態(tài)也全部依靠大風量高壓的空氣，存在著電耗大、生產灰量大的問題，為后端煙氣凈化造成一定負擔。從國際經驗看，循環(huán)流化床爐更適合于焚燒垃圾衍生燃料。
對2015-2017年新投運的79個垃圾焚燒處理項目進行統(tǒng)計，其中有13座生活垃圾焚燒發(fā)電廠采用循環(huán)流化床工藝，66座生活垃圾焚燒發(fā)電廠采用爐排爐工藝，流化床占16.5%。由此可見，爐排爐是焚燒爐的主流工藝和發(fā)展方向?！冻鞘猩罾幚砑拔廴痉乐渭夹g政策》（建城[2000]120號）也明確提出，垃圾焚燒目前宜采用以爐排爐為基礎的成熟技術，審慎采用其它爐型的焚燒爐，禁止使用不能達到控制標準的焚燒爐。
（三）垃圾焚燒發(fā)電技術裝備水平高、行業(yè)集中度高、區(qū)域聚集度高、企業(yè)平均規(guī)模大。
我國垃圾焚燒技術發(fā)展較晚，但發(fā)展速度快。國內一批代表性企業(yè)如重慶三峰、光大國際、浙江偉明、中國天楹等企業(yè)在爐排爐關鍵技術爐排設計、制造、安裝等方面經過引進消化吸收已實現國產化并達到國際先進水平。煙氣后處理技術裝備方面，我國環(huán)保企業(yè)也達到國際同期水平。調研表明，2011年以后新建投運的以爐排爐為主的垃圾焚燒發(fā)電廠可以達到GB18485-2014的排放要求，而早期建設的中小型垃圾焚燒發(fā)電廠及多數循環(huán)流化床爐焚燒發(fā)電廠存在較大的環(huán)境風險。
目前，國內有100多家企業(yè)對城市生活垃圾焚燒發(fā)電廠進行投資。按照建成規(guī)模統(tǒng)計，5家以上企業(yè)投資的垃圾焚燒總噸位數在1萬噸以上；按投運和在建項目統(tǒng)計，建設運營規(guī)模超萬噸的企業(yè)近15家。據不完全統(tǒng)計，垃圾焚燒總噸位數排名前十位的企業(yè)占比達60%以上。
垃圾焚燒發(fā)電廠主要分布在經濟發(fā)達的沿海地區(qū)和華北地區(qū)。浙江、江蘇、廣東、山東、福建等省垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)數量位居前列。中部省份中，安徽、河南、河北、湖北、湖南、江西等省發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電的勢頭較為強勁。西部省份中，青海、西藏僅有1家垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)或在建項目。
?。ㄋ模┙ㄔO運營模式以BOT為主，盈利水平穩(wěn)定。
垃圾焚燒行業(yè)是環(huán)保產業(yè)中商業(yè)模式最清晰的子行業(yè)，垃圾焚燒運營公司和政府簽訂BOT或BOO協(xié)議，負責項目的投資、建設和運營，項目收入主要來源于政府垃圾處置費補貼和上網電費。從收入端來看，垃圾焚燒運營不僅從政府處獲取補貼，還可以通過銷售電力獲得收入，盈利保障力度較大。按照建設標準規(guī)定，新建爐排爐焚燒廠主體設備全部國產化的投資估算不高于40萬元/（t/d）。從調研結果看，爐排爐焚燒發(fā)電廠的實際投資建設費用在40-73萬元/（t/d）之間，循環(huán)流化床爐焚燒發(fā)電廠的實際投資建設費用在23-37萬元/（t/d）之間。
政府垃圾處置費的補貼與處理規(guī)模、生活垃圾焚燒發(fā)電廠投資、運營的邊界條件（如是否包括飛灰、滲濾液處理以及飛灰處理要求）等因素有關。一般情況下，政府垃圾補貼費為60-100元/噸。從調研的結果來看，處理規(guī)模較大、飛灰、滲濾液處理不包括或部分包括的生活垃圾焚燒發(fā)電廠補貼較低，在35-60元/噸之間，規(guī)模較小、飛灰、滲濾液處理要求較高的生活垃圾焚燒發(fā)電廠，基本在70元/噸以上。
按照發(fā)改價格[2012]801號文規(guī)定，每噸入廠生活垃圾折算上網電量暫定為280千瓦時，執(zhí)行全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標桿電價0.65元/千瓦時。根據調研反饋的結果，生活垃圾焚燒發(fā)電廠噸垃圾上網發(fā)電量平均在280千瓦左右，單爐規(guī)模較小的焚燒發(fā)電廠在200-250千瓦時，單爐規(guī)模較大的生活垃圾焚燒發(fā)電廠可以達到350千瓦時，大部分電廠都能拿到0.65元/千瓦時的補貼價格，但也有少數幾家電廠的補貼價格在0.4-0.6元/千瓦時之間。
此外，不同電廠間的垃圾處理成本受投資運營年限、折舊、規(guī)模、運行負荷、人力管理成本、單位投資額、飛灰處理方式、滲濾液處理方式等因素影響存在明顯差別，準確的成本核算是一個比較復雜的問題，如調研案例中南方某發(fā)達城市1200噸/天規(guī)模的爐排爐電廠，每年凈收益約為4637萬元。對于爐排爐生活垃圾焚燒發(fā)電廠，大多數電廠的處理總成本為200-250元/噸?？傮w來看，多數運行正常的垃圾焚燒發(fā)電廠具有較為穩(wěn)定的盈利水平。
二、城市生活垃圾焚燒發(fā)電廠的存在問題及原因分析
?。ㄒ唬├贌l(fā)電行業(yè)違法、超標現象普遍，刺激放大了“鄰避效應”。
垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)居民投訴頻繁，環(huán)境違法率高。尤其是循環(huán)流化床焚燒發(fā)電廠，超標排放問題更加突出，超標排放現場更加普遍。由此，進一步刺激放大了“鄰避效應”，造成多地多個生活垃圾焚燒發(fā)電項目已停建或緩建。
在用企業(yè)存在一氧化碳、二氧化硫、顆粒物、氮氧化物和二噁英等大氣污染物超標排放的行為，多家企業(yè)還存在非法處置飛灰、未按規(guī)定進行飛灰處理處置等固廢（危廢）管理不規(guī)范的環(huán)境違法行為。違法和超標排放的原因主要有以下幾點：
一是技術工藝先天不足。如循環(huán)流化床焚燒發(fā)電廠，由于生活垃圾的尺寸以及熱值特性不均勻，特別是在添加煤量減少的情況下，很難在流化床的爐膛中實現穩(wěn)定燃燒，具體表現為流化床焚燒發(fā)電廠焚燒煙氣不達標現象較多。
二是環(huán)保行政主管部門監(jiān)管能力有限，市縣級環(huán)保部門難以承擔日常監(jiān)管職責。此外，在監(jiān)測能力上，省級環(huán)境監(jiān)測部門普遍不具備二噁英監(jiān)測能力，致使監(jiān)督性監(jiān)測的相關要求難落實。
三是不按標準規(guī)定運行維護煙氣處理系統(tǒng)。根據調研結果反饋，部分電廠認為部分地區(qū)垃圾處理費補貼和上網電價補貼不到位，從而降低石灰、活性炭等物料的投加量。
四是電廠本身日常運行管理能力不足。一些公司重視拿項目，不重視生活垃圾焚燒發(fā)電廠的運行管理。垃圾焚燒發(fā)電廠專業(yè)技術人員不足、造成日常運行維護不到位。
此外，生活垃圾焚燒發(fā)電廠飛灰處理標準要求高、而處理能力不足、監(jiān)管不到位等也是造成生活垃圾焚燒發(fā)電廠違法、超標多的重要原因。
?。ǘ┥罾贌l(fā)電發(fā)展快，人力資源、管理能力存在不足。
目前，我國生活垃圾焚燒發(fā)電項目處于快速發(fā)展階段，各類企業(yè)、各路資金蜂擁而入。一些企業(yè)資金、實力不足，為追求利益，建設、運行偷工減料；一些企業(yè)缺少生活垃圾焚燒發(fā)電廠運行管理經驗與能力；一些企業(yè)注重拿項目、盲目圈地，不注重生活垃圾焚燒發(fā)電廠運營管理，技術人員、管理能力都明顯不足；這些企業(yè)運行的生活垃圾焚燒發(fā)電廠往往運行水平不高、超標排放就會常常發(fā)生。
?。ㄈ┥罾贌l(fā)電廠的監(jiān)管不到位。
生活垃圾焚燒發(fā)電廠主管部門是住建部門（地方城市多為環(huán)衛(wèi)部門），生活垃圾主管部門有駐廠監(jiān)管代表，主要監(jiān)管進廠生活垃圾量，受專業(yè)技術人員、資金以及設備等因素限制，很難對生活垃圾焚燒廠的環(huán)保排放實現有效監(jiān)管。目前，大多數生活垃圾焚燒發(fā)電廠實際運行主要靠“自律”，一些缺乏社會責任的企業(yè)往往會不嚴格遵守國家有關標準與要求。
三、針對問題提出的措施建議
?。ㄒ唬┘訌妼贌l(fā)電企業(yè)污染物排放的監(jiān)管。
建議各地加強監(jiān)管執(zhí)法，倒逼企業(yè)強化環(huán)保主體責任，提高精細化管理水平，嚴格控制污染物的排放。加大數據監(jiān)測和監(jiān)管頻次和力度，對違法超標行為進行曝光，并給予嚴厲處罰。
?。ǘ┘哟髮σ?guī)模較小、未達額定規(guī)模的生活垃圾焚燒發(fā)電廠的環(huán)保監(jiān)管。
這類焚燒廠單位成本較高、收益較低，建議給予重點關注，加大監(jiān)管頻次，對于違約情況加大處罰力度。對于中標企業(yè)惡意違約或不能履約的情況，依照特許經營合同或相關法律法規(guī)，給予嚴厲的經濟懲罰或行政處罰，必要時終止特許經營合同。
?。ㄈ﹪栏駡?zhí)行國家垃圾焚燒發(fā)電廠工程建設和污染物控制的標準要求。
重點支持大中型爐排爐焚燒發(fā)電廠的建設，對現有不能實現連續(xù)穩(wěn)定達標排放、早期建設的中小型焚燒發(fā)電廠和循環(huán)流化床焚燒發(fā)電廠進行限期整改，對改造后仍無望達標的建議關停。
?。ㄋ模┘涌焱晟评贌l(fā)電企業(yè)在線監(jiān)控體系。
盡早實現對垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的全覆蓋，監(jiān)控數據直接與國家污染源監(jiān)控平臺聯(lián)網。將爐膛溫度、CO濃度等要素納入重點監(jiān)控范圍，當爐膛溫度低于850度和CO濃度超標時，要求企業(yè)對二噁英指標開展自行監(jiān)測，自證守法。
（五）加強垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)污染排放信息公開。
建議各級環(huán)保部門形成聯(lián)動機制，建立垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)信息公開的工作程序和工作機制，搭建統(tǒng)一的垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)污染排放信息發(fā)布平臺，規(guī)范信息發(fā)布內容，確保發(fā)布信息準確、及時。
（六）積極探索開展第三方績效評價。
給予專項資金支持，制定垃圾焚燒企業(yè)運行和環(huán)?？冃гu價標準，定期組織第三方績效評價，并將評價結果向社會公開，以此督促企業(yè)誠信守法。
