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生活垃圾焚燒發(fā)電項目是對生活垃圾進行減量化、資源化和無害化處理的重要方式，作為新能源發(fā)電項目的重要類型，垃圾焚燒發(fā)電項目已逐步顯現(xiàn)出其自身的優(yōu)勢。然隨著垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的發(fā)展，項目在規(guī)劃選址、污染物排放、鄰避效應、運行監(jiān)測、信息公開等方面仍然存在諸多法律風險。為有效防控風險，本律師團隊基于現(xiàn)行法律、政策規(guī)定及既往實務經驗，現(xiàn)對企業(yè)在開發(fā)建設或投資生活垃圾焚燒發(fā)電項目中需重點關注的問題梳理如下：
一、項目選址規(guī)劃需合法合規(guī)
（一）垃圾焚燒發(fā)電項目選址基本要求
1.垃圾焚燒發(fā)電廠的選址須符合當?shù)氐某青l(xiāng)主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等，且需滿足當?shù)仃P于大氣污染防治、水資源保護、自然生態(tài)保護等要求；
2.垃圾焚燒發(fā)電項目應符合“三區(qū)三線”配套的綜合空間管控措施要求，盡量遠離生態(tài)保護紅線區(qū)域，并設定防護距離，明確四至邊界。同時，禁止在自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、飲用水水源保護區(qū)和永久基本農田等國家及地方法律法規(guī)、標準、政策明確禁止污染類項目選址的區(qū)域內建設生活垃圾焚燒發(fā)電項目，不得在城市建成區(qū)新建垃圾焚燒發(fā)電廠。
3.對于環(huán)境質量達不到要求且無有效削減措施的區(qū)域、可能造成敏感區(qū)環(huán)境保護目標不能達到相應標準要求的區(qū)域不鼓勵建設垃圾焚燒發(fā)電項目。
4.垃圾焚燒發(fā)電廠選址應充分考慮對周邊居民影響、配套設施情況、垃圾運輸條件及灰渣處理的便利性等因素。
從整體看，國家對生活垃圾焚燒發(fā)電項目選址有著較高的要求，若要順利推進項目開展，規(guī)劃合法合規(guī)是首要條件，建議企業(yè)在擬開發(fā)建設或投資垃圾焚燒發(fā)電項目之前，先行開展可行性研究工作，超前謀劃項目選址，做好前期調研工作，確保項目選址符國家產業(yè)及土地供應政策等要求，符合項目所在地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃以及環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)規(guī)劃中規(guī)定的相關要求，避免因規(guī)劃存在問題導致項目無法順利推進。除此之外，鑒于垃圾焚燒發(fā)電項目涉及垃圾存貯、處置、廢渣灰渣排放，故項目選址還應當結合垃圾運輸、運轉、灰渣處理、排放等綜合情況綜合考量后確定，確保發(fā)電廠運營后能夠具備良好的交通運轉條件。
【參閱案例】
在某環(huán)保能源有限公司垃圾焚燒發(fā)電項目報批過程中，H省生態(tài)環(huán)境廳對該項目環(huán)評文件作出不予批準的行政許可決定，理由在于：該項目廠址占地類型屬于《XX縣土地利用總體規(guī)劃（2010-2020年）》中的林地。項目選址不符合《生活垃圾焚燒發(fā)電建設項目環(huán)境準入條件（試行）》（環(huán)辦環(huán)評[2018]20號）中土地利用規(guī)劃的要求，土地規(guī)劃調整尚未得到省政府批復。
二、環(huán)保問題系重中之重
垃圾焚燒發(fā)電作為垃圾無害化、清潔化處理的方式之一，本就是為了解決“垃圾圍城”、“垃圾上山下鄉(xiāng)”等突出環(huán)境問題，屬于國家認定的重點民生基礎設施工程。但即便如此，垃圾發(fā)電廠在運行過程中仍然不可避免地會產生不同種類污染物的問題，例如焚燒過程中產生的煙氣，垃圾堆放產生的滲瀝液、垃圾焚燒后產生的爐渣、煙氣處理收集的飛灰等，此外垃圾堆放產生的惡臭以及廠內機械動力設備產生的噪音也可能對環(huán)境造成污染，由此引發(fā)的“二次污染”成為項目環(huán)保隱患。因此環(huán)保要求對垃圾焚燒發(fā)電項目而言至關重要，對于該類項目的具體準入環(huán)境，《生活垃圾焚燒發(fā)電建設項目環(huán)境準入條件（試行）》已經進行了相應規(guī)定，即從項目的規(guī)劃、選址、技術、污染物排放等角度提出了相應要求，故對垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)而言，應做好項目的環(huán)境影響評價工作，建立完備的環(huán)境管理制度和有效的環(huán)境管理體系，確保項目建設和運行后，環(huán)境質量滿足相應環(huán)境功能區(qū)的要求。
此外，作為我國環(huán)境法制體系的重要組成部分，環(huán)境公益訴訟自2015年《環(huán)境保護法》修訂實施以來，進入了蓬勃發(fā)展時期。垃圾焚燒發(fā)電項目作為與環(huán)境緊密相關的產業(yè)項目，自然而然會受到更多的關注，“一不留神”就會成為公益訴訟案件的被告，一旦違法證據確鑿，垃圾焚燒發(fā)電項目所屬的企業(yè)不僅會面臨承擔巨額的環(huán)境生態(tài)修復費用，往往還會被要求停業(yè)整頓、賠禮道歉等。對涉事垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)而言，不僅是經濟損失，還可能會導致項目停滯、企業(yè)名譽受損等不利后果。
因此，垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)在運行過程中，應格外關注環(huán)境保護，在可靠和穩(wěn)定處理生活垃圾的同時，須嚴格執(zhí)行環(huán)保標準，可通過采取優(yōu)化工藝流程，改善垃圾處置技術和方式、提升設備運營水平等方式最大程度降低污染物排放濃度，避免項目產生環(huán)保違法問題致使企業(yè)受到行政處罰或更甚者陷入環(huán)境保護公益訴訟案件中。
【參閱案例】
最高法發(fā)布2021年度人民法院環(huán)境資源審判典型案例之九——江蘇大吉發(fā)電有限公司與北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所大氣污染責任糾紛案【江蘇省高級人民法院(2020)蘇民終158號】江蘇大吉發(fā)電有限公司系鹽城市區(qū)唯一的生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)。按照國家規(guī)定，該公司垃圾焚燒發(fā)電項目自2016年1月1日起應執(zhí)行更為嚴格的新排放標準，由于未及時開展焚燒爐技術改造工作，導致二氧化硫、氮氧化物、顆粒物等大氣污染物一直不能實現(xiàn)達標排放。環(huán)保監(jiān)管行政機關鑒于公司生產經營業(yè)務涉及重大社會公共利益，多次對其處以罰款的行政處罰，未實施停產整治等強制措施。北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所以該公司為被告，提起民事公益訴訟。本案經過二級人民法院審理，最終認定江蘇大吉發(fā)電有限公司長期超標排放造成大氣污染，損害環(huán)境公共利益，應當承擔侵權責任，故判令其賠償大氣環(huán)境治理費用5561511.93元，在江蘇省級媒體上向社會公開賠禮道歉，支付鑒定費等。
三、“鄰避效應”問題不容忽視
隨著生活垃圾分類和處理設施建設進入關鍵時期，國家大力推行生活焚燒處理設施建設。垃圾焚燒發(fā)電項目是重要的民生工程，是治污單位，同樣也是排污單位，故建設垃圾焚燒發(fā)電廠可能會對周圍環(huán)境構成潛在威脅。近年來，隨著社會大眾的環(huán)保意識日漸增強，由垃圾焚燒發(fā)電廠選址而引發(fā)的群眾信訪及群體性事件也日益增多，例如廣州番禺、湖北仙桃、天津薊縣、北京六里屯、南京天井洼等，各地民眾均曾以垃圾焚燒發(fā)電會引發(fā)環(huán)保問題為由，以不同的方式表達了他們對于垃圾焚燒發(fā)電項目的質疑與反對?！班彵堋眴栴}成了垃圾焚燒發(fā)電項目在選址和建設過程中繞不開的難題。
因此，作為建設單位而言，在項目建設前期應加強項目選址論證，科學合理開展“鄰避”項目廠址比選工作，積極開展包括項目建設對周邊區(qū)域和相鄰城鄉(xiāng)居民點及有關設施的安全性、項目自身安全性等內容的分析。同時，為更好的防范和化解各類“鄰避”問題，建設單位應聯(lián)合當?shù)卣块T，在項目屬地社區(qū)、入村廣泛開展調研，認真傾聽群眾意見，系統(tǒng)性地分析各方訴求。要圍繞周邊群眾重點關注的問題深入開展解疑釋惑工作，將垃圾焚燒發(fā)電廠的焚燒技術裝備、污染控制等內容制作成宣傳冊或者宣傳視頻，廣泛宣傳、循環(huán)播放，爭取群眾對項目建設的信任和理解，并建立廣泛牢固的群眾基礎，變“鄰避效應”為“鄰利效益”。
【參閱案例】
宜昌夷陵區(qū)化解垃圾焚燒發(fā)電項目在醞釀之初就引發(fā)了“鄰避效應”，區(qū)政府先后組織群眾到杭州、蘇州、常州、仙桃等地垃圾焚燒廠參觀考察，通過實地參觀、走訪座談、專家咨詢等方式，將群眾心中的疑慮打消，同時建設配套環(huán)保教育基地、科普教育基地、循環(huán)經濟示范基地、工業(yè)旅游基地和黨建基地，帶動周邊3個村的路橋基礎設施建設和產業(yè)發(fā)展，著力解決征地農民及子女就業(yè)問題，讓群眾切實感受到項目落地帶來的實惠。
四、數(shù)據監(jiān)測環(huán)節(jié)需高度重視
環(huán)保部于2017年印發(fā)了《關于生活垃圾焚燒廠安裝污染物排放自動監(jiān)控設備和聯(lián)網有關事項的通知》，要求垃圾焚燒企業(yè)于2017年9月30日前全面完成“裝、樹、聯(lián)”三項任務以來，生活垃圾焚燒發(fā)電廠環(huán)境管理整體水平有了明顯提升，為自動監(jiān)測數(shù)據用于行業(yè)環(huán)境管理打好了扎實基礎。2020年1月1日，生態(tài)環(huán)境部出臺的《生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動監(jiān)測數(shù)據應用管理規(guī)定》正式實施，該管理規(guī)定要求所有投入運行的垃圾焚燒廠在投入運行之時，應按照有關法律法規(guī)和標準規(guī)范安裝使用自動監(jiān)測設備，與生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)網，并確保自動監(jiān)測數(shù)據的真實、準確、完整、有效，該規(guī)定同時明確了自動監(jiān)測數(shù)據可作為環(huán)境違法判定證據使用。次日，生態(tài)環(huán)境部在門戶網站開始向社會公開全國生活垃圾焚燒發(fā)電廠顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、氯化氫、一氧化碳等5項常規(guī)大氣污染物和焚燒爐爐膛溫度的自動監(jiān)測數(shù)據。生態(tài)環(huán)境部通過大數(shù)據分析，依法打擊環(huán)境違法行為，特別是自動監(jiān)測數(shù)據弄虛作假等逃避監(jiān)管行為。
由于我國對自動檢測數(shù)據弄虛作假違法行為持零容忍、嚴打擊態(tài)度，故垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)在日常管理運作過程中，應將數(shù)據監(jiān)測工作作為重點關注問題，首先應建立完善的數(shù)據監(jiān)測和計量管理制度，定期對監(jiān)測設備和網絡進行維護，保證數(shù)據傳輸穩(wěn)定；其次，對各項數(shù)據、信息應詳細記錄存檔，并按照相關監(jiān)管部門的要求形成日報表、月報表、季報表、年報表等，實時上傳相關數(shù)據，及時對監(jiān)測和計量數(shù)據進行保存，以供隨時監(jiān)管部門和人員查詢；最后，企業(yè)應在廠區(qū)內顯著位置設置顯示屏，把監(jiān)控數(shù)據實時向社會公開公布，便于社會公眾查看、監(jiān)督。
【參閱案例】
生態(tài)環(huán)境部對浙江省舟山旺能環(huán)保能源有限公司抽查時發(fā)現(xiàn)，該焚燒廠在焚燒爐爐溫低于850℃“烘爐”期間投加垃圾（《生活垃圾焚燒污染控制標準》要求爐溫≥850℃時才可投入垃圾）。該行為違反《生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動監(jiān)測數(shù)據應用管理規(guī)定》第十三條，認定為“通過逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物”。依據《中華人民共和國大氣污染防治法》第九十九條第三項規(guī)定，舟山市生態(tài)環(huán)境局對該焚燒廠處以29萬元罰款。
五、項目建設及運營全過程應保持信息公開
垃圾焚燒發(fā)電項目屬于應依法公開環(huán)境信息的重點排污單位，垃圾發(fā)電項目所屬企業(yè)作為環(huán)境信息依法披露的責任主體，在項目建設及運營全過程均應按照相關要求，全程保持信息公開，根據《企業(yè)環(huán)境信息依法披露管理辦法》相關規(guī)定，垃圾發(fā)電項目開展全過程信息公開應做到以下幾個“應當”：
1.應針對項目建設的不同階段，制定完整、細致的環(huán)境信息公開方案；
2.應當建立健全環(huán)境信息依法披露管理制度，規(guī)范工作規(guī)程，明確工作職責，建立準確的環(huán)境信息管理臺賬，妥善保存相關原始記錄，科學統(tǒng)計歸集相關環(huán)境信息；
3.所使用的相關數(shù)據及表述應當符合環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境統(tǒng)計等方面的標準和技術規(guī)范要求，優(yōu)先使用符合國家監(jiān)測規(guī)范的污染物監(jiān)測數(shù)據、排污許可證執(zhí)行報告數(shù)據等。
4.應當依法、及時、真實、準確、完整地披露環(huán)境信息，披露的環(huán)境信息應當簡明清晰、通俗易懂，不得有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏。
同時根據《關于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》的規(guī)定，垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)還應向社會定期公布運行基本情況，公示污染物排放數(shù)據，接受公眾監(jiān)督。通過駐場監(jiān)管、公眾監(jiān)督、經濟杠桿等手段進行監(jiān)管，采用信息化、互聯(lián)網+、開發(fā)APP等方式實現(xiàn)全過程監(jiān)管。加強全國城鎮(zhèn)生活垃圾處理管理信息系統(tǒng)上報工作，所有規(guī)劃、在建和運行的焚燒項目情況必須將相關信息錄入系統(tǒng)并及時更新。
基于上述規(guī)定，信息公開屬于垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的法定義務，若違反上述規(guī)定，還將面臨被生態(tài)環(huán)境主管部門責令改正，通報批評，并處以罰款等行政處罰。因此發(fā)電企業(yè)在建設、運行過程中，應對項目前期規(guī)劃選址情況、環(huán)評信息、建設工程開展、監(jiān)測數(shù)據等向社會公開，實現(xiàn)垃圾發(fā)電企業(yè)最大限度的信息公開。同時，可以通過企業(yè)網站或在廠區(qū)周邊顯著位置設置電子顯示屏等方式公開企業(yè)在線監(jiān)測環(huán)境信息和煙氣停留時間、煙氣出口溫度、排放物濃度等自動監(jiān)測環(huán)境信息。在保證安全運行基礎上，建立與周邊公眾良好互動和定期溝通的機制與平臺，完善公眾參觀通道，引導全社會客觀認識生活垃圾處理問題，提升公眾對垃圾焚燒項目的接受和認可度，從而凝聚共識，確保項目的順利開展和運營。
